中共中央下發(fā)了《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見(jiàn)》，這是自2004年以來(lái)，中央一號(hào)文件第七次將目光聚焦農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作。值得關(guān)注的是，2010年中央一號(hào)文件在強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的同時(shí)，對(duì)草原生態(tài)建設(shè)和牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也進(jìn)行了重點(diǎn)部署，提出了一系列強(qiáng)草惠牧新政策，充分體現(xiàn)了黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)草原保護(hù)建設(shè)工作的高度重視。綜合來(lái)看，一號(hào)文件值得關(guān)注的新亮點(diǎn)有以下五個(gè)方面：

在草原生態(tài)建設(shè)方面有新策略

中央一號(hào)文件把“構(gòu)筑牢固的生態(tài)安全屏障”作為一個(gè)重要部分進(jìn)行了重點(diǎn)闡述，并就草原生態(tài)工程建設(shè)提出了新的策略。
文件要求進(jìn)一步加大退牧還草工程力度。文件指出，要切實(shí)加強(qiáng)草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)，加大退牧還草工程實(shí)施力度，延長(zhǎng)實(shí)施年限，適當(dāng)提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。退牧還草工程是當(dāng)前草原生態(tài)建設(shè)的主體工程，自2003年開(kāi)始實(shí)施以來(lái)，取得了明顯的生態(tài)及經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益，但是，該工程實(shí)施力度偏小、年限偏短、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低的問(wèn)題非常突出。從總體投入看，2003年~2009年，國(guó)家安排退牧還草資金共115.75億元，平均每年16.54億元（每畝平均不到0.3元），大約只相當(dāng)于國(guó)家每年用于生態(tài)環(huán)境建設(shè)資金投入的1.65%。從工程進(jìn)度看，國(guó)家《西部大開(kāi)發(fā)“十一五”規(guī)劃》提出2006年~2010年完成退牧還草任務(wù)7.5億畝，但截至2009年底只落實(shí)了52%。從補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和年限看，退牧還草工程目前僅有飼料糧補(bǔ)助，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是：非青藏高原地區(qū)禁牧草原補(bǔ)助每年每畝4.95元，休牧草原補(bǔ)助每年每畝1.24元，補(bǔ)助期限僅為5年；青藏高原地區(qū)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)減半，補(bǔ)助期限為10年。據(jù)測(cè)算，退牧還草工程區(qū)農(nóng)牧民每退牧1畝草原，將增加飼養(yǎng)成本10元以上，遠(yuǎn)高于目前國(guó)家的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。因此，根據(jù)中央一號(hào)文件精神，我們有理由期待國(guó)家會(huì)加快退牧還草項(xiàng)目進(jìn)程、增加建設(shè)投入、擴(kuò)大實(shí)施范圍、提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)非青藏高原區(qū)5年、青藏高原區(qū)10年的補(bǔ)助期限分別予以適當(dāng)延長(zhǎng)。
一號(hào)文件在強(qiáng)調(diào)加大退牧還草工程的基礎(chǔ)上，從戰(zhàn)略高度提出了采取
統(tǒng)籌推進(jìn)的策略。文件指出，要繼續(xù)推進(jìn)京津風(fēng)沙源治理，統(tǒng)籌推進(jìn)青海三江源生態(tài)保護(hù)和建設(shè)，加快巖溶地區(qū)石漠化和南方崩崗區(qū)治理，啟動(dòng)坡耕地水土流失綜合治理工程，加大草原鼠蟲(chóng)害防治力度。目前，京津風(fēng)沙源治理工程只完成《京津風(fēng)沙源治理工程規(guī)劃（2001年~2010年）》中草地治理面積的32%，任務(wù)還很艱巨；青海三江源生態(tài)保護(hù)建設(shè)工程才剛剛起步，還存在著加快工程進(jìn)度和統(tǒng)籌好草原生態(tài)保護(hù)與農(nóng)牧民長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展關(guān)系的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題；全國(guó)水土流失面積已占到土地面積的40%，南方巖溶地區(qū)有1300萬(wàn)公頃石漠化土地亟須治理；全國(guó)每年草原鼠害面積4000多萬(wàn)公頃、蟲(chóng)害面積2200多萬(wàn)公頃，而實(shí)際防治面積均不到15%。一號(hào)文件緊密結(jié)合我國(guó)草原生態(tài)問(wèn)題實(shí)際，著眼全局，突出重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)項(xiàng)目和關(guān)鍵問(wèn)題，分別提出了繼續(xù)推進(jìn)、統(tǒng)籌推進(jìn)、加快治理、加大力度、啟動(dòng)新項(xiàng)目等針對(duì)性措施，對(duì)因地制宜、分類指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國(guó)草原生態(tài)建設(shè)指明了方向。

在草原合理利用方面有新措施

草原既要保護(hù)建設(shè)，又要合理開(kāi)發(fā)利用，只有這樣，才能兼顧生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)草原的可持續(xù)發(fā)展。針對(duì)草原的合理利用問(wèn)題，一號(hào)文件明確提出了具體的要求，即：落實(shí)草畜平衡制度，繼續(xù)推行禁牧休牧輪牧；發(fā)展舍飼圈養(yǎng)，搞好人工飼草地和牧區(qū)水利建設(shè)。
草畜平衡制度、禁牧休牧輪牧制度是《草原法》規(guī)定的草原基本利用制度。長(zhǎng)期以來(lái)，受落后生產(chǎn)方式的制約，農(nóng)牧民收入的增長(zhǎng)主要依賴草原家畜數(shù)量的增加，造成家畜嚴(yán)重超載，草畜矛盾日益突出，也成為導(dǎo)致當(dāng)前草原退化、沙化的最重要因素。據(jù)農(nóng)業(yè)部監(jiān)測(cè)，2009年全國(guó)草原平均家畜超載率為31.2%，其中，西藏、內(nèi)蒙古、新疆、青海、四川、甘肅六大草原牧區(qū)家畜分別超載39%、25%、35%、26%、38%、38%。再?gòu)慕列菽凛喣燎闆r看，目前全國(guó)禁牧休牧輪牧面積約為14.8億畝，只占草原面積的1/4，且由于相關(guān)配套政策未能適時(shí)跟進(jìn)，導(dǎo)致一些地區(qū)偷牧、盜牧、夜牧現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，禁牧休牧輪牧制度在實(shí)施效果上打了一定折扣。今年，在中央一號(hào)文件中，對(duì)落實(shí)草畜平衡和禁牧休牧輪牧制度予以特別強(qiáng)調(diào)，這是對(duì)此項(xiàng)制度的充分肯定，也是對(duì)各級(jí)黨委、政府在促進(jìn)草原合理利用方面的明確要求，有利于推動(dòng)各地加大工作力度，加強(qiáng)對(duì)草原合理利用工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，加快出臺(tái)必要政策、落實(shí)相關(guān)措施。
舍飼圈養(yǎng)、人工飼草地和牧區(qū)水利建設(shè)是提高草原綜合生產(chǎn)能力的重要措施。當(dāng)前，我國(guó)草原畜牧業(yè)生產(chǎn)仍以原始的游牧方式為主，不僅生產(chǎn)效益低下，也不利于草原保護(hù)和農(nóng)牧民生活水平的提高。我國(guó)人工飼草地面積多年徘徊在8000萬(wàn)公頃左右，只有草原面積的2%，所生產(chǎn)的人工飼草料，遠(yuǎn)不能滿足減輕天然草原放牧壓力的作用。牧區(qū)水利也極其落后，廣大的天然草原基本沒(méi)有水利灌溉設(shè)施，草原農(nóng)牧民總體上依然過(guò)著靠天養(yǎng)畜、靠天吃飯的生活。中央一號(hào)文件把舍飼圈養(yǎng)、人工飼草地和牧區(qū)水利建設(shè)作為推進(jìn)草原合理利用的一項(xiàng)重要配套措施提出來(lái)，有利于更好地落實(shí)草畜平衡及禁牧休牧輪牧制度，有利于加快推進(jìn)草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，有利于提高畜牧業(yè)生產(chǎn)效益，有利于加快牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

在草原承包方面有新要求

2008年和2009年的中央一號(hào)文件，都曾提出推進(jìn)草原承包工作。今年的中央一號(hào)文件明確指出，按照權(quán)屬明確、管理規(guī)范、承包到戶的要求，繼續(xù)推進(jìn)草原基本經(jīng)營(yíng)制度改革。提出“權(quán)屬明確、管理規(guī)范、承包到戶”的要求，這在中央文件中是首次。

耕地承包、林地承包、草原承包都是我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度的重要組成部分。目前，耕地承包工作早已完成，林權(quán)制度改革也正在全面推進(jìn)，而占國(guó)土面積2/5的草原，承包工作卻依然緩慢，推行近30年來(lái)，仍有45%的草原沒(méi)有承包。即使是已承包的草原，絕大部分并沒(méi)有落實(shí)到戶，處于多戶“混用”狀態(tài)，難以發(fā)揮草原承包的預(yù)期效果。此外，承包管理不到位、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范的問(wèn)題也十分突出。權(quán)屬是關(guān)鍵、管理是基礎(chǔ)、到戶是根本，中央一號(hào)文件抓住當(dāng)前草原承包工作的主要矛盾，從明確權(quán)屬、規(guī)范管理、承包到戶三個(gè)方面，確定了草原承包的基本目標(biāo)和主攻方向，這既是對(duì)草原承包工作的總體要求，也是衡量各地草原承包工作落實(shí)水平的重要標(biāo)尺，有利于規(guī)范承包工作、加快承包進(jìn)程、提高承包水平。

在體系建設(shè)方面有新突破

草原監(jiān)理體系是依法監(jiān)督管理草原的專門(mén)執(zhí)法隊(duì)伍，是維護(hù)草原生態(tài)安全、促進(jìn)草原合理利用、保障草原地區(qū)可持續(xù)發(fā)展不可或缺的關(guān)鍵力量。一號(hào)文件提出“加強(qiáng)草原監(jiān)理體系建設(shè)，強(qiáng)化草原執(zhí)法監(jiān)督?！边@在中共中央文件中是首次，是推進(jìn)草原監(jiān)督管理體系建設(shè)的重要突破。

我國(guó)草原監(jiān)理體系是根據(jù)新修訂施行的《草原法》要求，從2003年起才開(kāi)始建立的。由于起步較晚，重視和支持力度不夠等原因，存在著機(jī)構(gòu)不健全、力量薄弱、素質(zhì)不高、裝備落后、經(jīng)費(fèi)短缺等突出問(wèn)題。從全國(guó)看，目前只有約1/3的地（市）和1/5的縣（旗）設(shè)立了草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)，且大部分是與草原站、畜牧站等單位合署辦公；南方有的省份監(jiān)理機(jī)構(gòu)仍為空白。從草原生態(tài)工程區(qū)看，還有21%的退牧還草工程縣和42%的京津風(fēng)沙源工程縣未建立草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)。從人員規(guī)?？?，全國(guó)平均5.3萬(wàn)公頃草原才有1名草原監(jiān)理人員。從設(shè)施裝備看，各級(jí)草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)，特別是基層的縣級(jí)草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)，普遍缺少必要的執(zhí)法監(jiān)督和辦案取證設(shè)備，辦公條件也十分簡(jiǎn)陋。

當(dāng)前，草原破壞問(wèn)題日趨嚴(yán)重，非法開(kāi)墾草原、亂采濫挖草原野生植物資源、非法征占用草原、非法進(jìn)行礦藏開(kāi)采、非法買賣和流轉(zhuǎn)草原等案件呈逐年上升態(tài)勢(shì)。據(jù)估計(jì)，全國(guó)每年發(fā)生各類草原違法案件數(shù)萬(wàn)起、直接破壞草原20萬(wàn)公頃以上。由于監(jiān)理體系落后，難以適應(yīng)草原執(zhí)法監(jiān)督工作的實(shí)際需要，一些違法行為得不到及時(shí)制止，一些違法案件得不到有效查處，顯然，這種現(xiàn)狀必須盡快扭轉(zhuǎn)。

黨中央充分把握當(dāng)前草原監(jiān)督管理工作的現(xiàn)狀，提出加強(qiáng)草原監(jiān)理體系建設(shè)，強(qiáng)化草原執(zhí)法監(jiān)督，這既是對(duì)草原監(jiān)理體系建設(shè)必要性、緊迫性的充分肯定，也是對(duì)監(jiān)理體系履行草原執(zhí)法監(jiān)督職責(zé)的明確要求。貫徹中央文件精神，就必須在健全機(jī)構(gòu)、理順體制方面有新突破，在增加投入、完善設(shè)施、改善條件方面有真行動(dòng)，在提高素質(zhì)、規(guī)范行為、增強(qiáng)能力方面有快發(fā)展。

在補(bǔ)貼政策方面有新舉措

從2006年開(kāi)始，每年的中央一號(hào)文件都要求加快建立草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，但今年的文件突出了資金籌集，在措施和力度上明顯加強(qiáng)。文件指出，加大力度籌集森林、草原、水土保持等生態(tài)效益補(bǔ)償資金；推進(jìn)西藏草原生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制試點(diǎn)工作。與此同時(shí)，文件還特別強(qiáng)調(diào)“逐步完善適合牧區(qū)、林區(qū)、墾區(qū)特點(diǎn)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策?！边@表明，中央將強(qiáng)化對(duì)牧區(qū)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，讓從事草原畜牧業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)牧民享受更多的實(shí)惠。

近些年來(lái)，草原地區(qū)為國(guó)家生態(tài)安全的需要，做出了不少的犧牲，放棄了一些發(fā)展的機(jī)會(huì)，草原畜牧業(yè)發(fā)展受限，草原資源開(kāi)發(fā)利用受控，在客觀上影響了農(nóng)牧民增收和地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，照講國(guó)家理應(yīng)采取相應(yīng)的補(bǔ)償政策，來(lái)彌補(bǔ)草原地區(qū)因生態(tài)保護(hù)所造成的損失。但從實(shí)際情況看，盡管國(guó)家逐步加大了對(duì)草原地區(qū)的投入，并在個(gè)別地區(qū)開(kāi)始了生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制試點(diǎn)工作，但力度還很不夠，受益面還很有限。近十年我國(guó)用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的資金近1萬(wàn)億元，而草原累計(jì)投入只有約240億元，僅占2.4%，這與廣大農(nóng)牧民和草原地區(qū)所付出的草原保護(hù)代價(jià)相比，相差甚遠(yuǎn)。一些單位和個(gè)人征占用草原搞建設(shè)，開(kāi)采草原礦藏，獲得了豐厚的利潤(rùn)，但卻很少拿出資金回饋草原、恢復(fù)草原植被。一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)加大力度籌集草原等生態(tài)效益補(bǔ)償資金，其涵義就是要廣開(kāi)資金渠道，想方設(shè)法加大對(duì)草原的投入，這對(duì)于調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)者和受益者的利益關(guān)系，突出“誰(shuí)開(kāi)發(fā)、誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)破壞、誰(shuí)恢復(fù)，誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”的基本原則，調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)牧民保護(hù)和建設(shè)草原的積極性具有重要作用。

草原地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有其自身的特點(diǎn)，以發(fā)展草原畜牧業(yè)為主，它與農(nóng)區(qū)以糧食生產(chǎn)為主有著根本的區(qū)別。近些年國(guó)家出臺(tái)了一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，但這些政策主要是針對(duì)農(nóng)區(qū)和種糧農(nóng)民，而草原地區(qū)則難以從這些政策中受益。以內(nèi)蒙古為例，2009年全區(qū)僅農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼三項(xiàng)，就使農(nóng)民人均獲得政策性收入368元，而牧民則基本享受不到；“十一五”以來(lái)，全區(qū)牧民收入低于農(nóng)民3.83個(gè)百分點(diǎn)。因此，一號(hào)文件要求逐步完善適合牧區(qū)特點(diǎn)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，旨在將現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策擴(kuò)大到草原地區(qū)，從而增加農(nóng)牧民收入。從當(dāng)前情況看，將牧草良種補(bǔ)貼、種草直補(bǔ)、草畜平衡補(bǔ)貼以及草原牧業(yè)生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼等逐步納入農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼范圍，是完全可行的。